北方農(nóng)村清潔取暖面臨的問(wèn)題與建議

2018年是推進(jìn)清潔取暖的第二年，從省市規(guī)劃到地方政府部門(mén)的實(shí)施方案及措施由點(diǎn)到面全面展開(kāi)，北方地區(qū)冬季清潔取暖基本形成了以縣級(jí)政府為項(xiàng)目實(shí)施主體的格局。推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，農(nóng)村是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。為了解縣域項(xiàng)目實(shí)施效果、遇到的困難與問(wèn)題、用戶訴求，筆者深入河北、山西、陜西等地進(jìn)行調(diào)研，旨在為推進(jìn)清潔取暖項(xiàng)目進(jìn)一步厘清思路、解決問(wèn)題提供參考。

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政府部門(mén)面臨“三重壓力”

在國(guó)家規(guī)劃、地方措施及實(shí)施方案的框架下，縣級(jí)以下的各級(jí)政府作為項(xiàng)目實(shí)施主體，承擔(dān)著項(xiàng)目落地重任，面臨較大壓力。首先是政策規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施差異帶來(lái)的難落地壓力。要做到規(guī)劃目標(biāo)要求，時(shí)間緊、任務(wù)重、可選擇技術(shù)路徑范圍有限，項(xiàng)目實(shí)施迫不得已以完成任務(wù)為目的，脫離“宜”字。其次是來(lái)自于對(duì)居民工作的壓力大。推進(jìn)過(guò)程中居民對(duì)于新生事物短期內(nèi)難以接受，居民擔(dān)心承擔(dān)上漲的成本壓力，需要做大量的思想工作加以引導(dǎo)。從上到下，基層政府工作人員的工作量和壓力很大。再者是地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金壓力大。當(dāng)前清潔取暖項(xiàng)目主要依靠中央財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于市縣政府而言，面臨很大的財(cái)政壓力。

以山西某市為例，該區(qū)域?yàn)槊禾恐鳟a(chǎn)區(qū)，農(nóng)村仍主要以傳統(tǒng)燃煤取暖為主。作為國(guó)家劃定的京津冀大氣污染傳輸通道城市之一，2017年開(kāi)始啟動(dòng)冬季清潔取暖工程，主推“氣代煤、電代煤、熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖”模式，同時(shí)探索示范生物質(zhì)能、熱泵等其他清潔取暖方式，2018年被列入第二批中央財(cái)政預(yù)算資金補(bǔ)助城市。該市轄區(qū)煤炭資源豐富，居民以燃煤爐具采暖為主，條件好一些的居民以燒塊煤為主，每噸塊煤600～1000元，一個(gè)采暖季戶均采暖費(fèi)約2000～4000元；條件差的居民主要燒蜂窩煤、泥煤或柴，一個(gè)采暖季戶均采暖費(fèi)約400～700元不等。目前，清潔取暖改造主要采取“電代煤、氣代煤”，靠政府補(bǔ)貼推進(jìn)實(shí)施。政府補(bǔ)貼分為設(shè)備補(bǔ)貼和運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼。氣代煤補(bǔ)貼10400元/戶,其中管網(wǎng)加設(shè)備補(bǔ)貼8000元/戶，運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼2400元/戶（天然氣價(jià)格2.26元/立方米）；電代煤（熱泵）最高補(bǔ)貼22400元/戶（不包括電網(wǎng)改造費(fèi)），其中熱泵補(bǔ)貼20000元/戶，其他電采暖設(shè)備補(bǔ)貼9000元/戶，運(yùn)行費(fèi)均為2400元/戶。據(jù)測(cè)算，如果按照目前補(bǔ)貼政策及實(shí)施計(jì)劃，如果要完成所有清潔取暖改造任務(wù)，還需要投入資金80多億元，扣除中央及省市財(cái)政補(bǔ)貼約20億元，還存在資金缺口約60億元。該縣2017年的公共財(cái)政預(yù)算約130億元，可支配收入不到10億元，政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重。

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實(shí)施企業(yè)面臨“四大困難”

清潔取暖項(xiàng)目的實(shí)施，推動(dòng)了農(nóng)村取暖的市場(chǎng)變革，但政府項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)制在一定程度上制約了行業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)活力和技術(shù)創(chuàng)新，給行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)困難。一是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)難度大。政府項(xiàng)目短期內(nèi)大規(guī)模實(shí)施，形成新的壟斷，提前透支市場(chǎng)和用戶，破壞正常市場(chǎng)秩序，不利于企業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。另外，政策的不穩(wěn)定、補(bǔ)貼不確定性，用戶等待和觀望的態(tài)度，導(dǎo)致企業(yè)推廣難。二是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新難。政府低價(jià)中標(biāo)打亂市場(chǎng)規(guī)則，擾亂市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致大量低劣產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，打壓了行業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，阻礙了行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品創(chuàng)新。三是資金壓力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。一些地方政府項(xiàng)目補(bǔ)貼資金不到位，企業(yè)大量墊資造成資金壓力，加大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)進(jìn)退兩難，面臨較大問(wèn)題。四是企業(yè)發(fā)展方向研判難。地方清潔取暖政策措施的不穩(wěn)定和不持續(xù)，甚至“朝令夕改”對(duì)企業(yè)造成的傷害最大，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法把控政策風(fēng)險(xiǎn)，只能頻于應(yīng)付當(dāng)前項(xiàng)目，對(duì)未來(lái)的發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)研判造成困難。

某企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)筆者說(shuō)：“目前政府項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)制，造成行業(yè)技術(shù)整體倒退。如農(nóng)村的燃煤采暖，歷經(jīng)30年發(fā)展，由傳統(tǒng)自制爐灶，發(fā)展到商品化烤火爐，再到現(xiàn)在的水暖爐，用戶由使用多臺(tái)烤火爐多個(gè)煙囪，變?yōu)橐慌_(tái)水暖爐一個(gè)煙囪，實(shí)現(xiàn)由烤火向水暖系統(tǒng)升級(jí)，不僅舒適度提升，而且使用安全，節(jié)能高效，減少了大氣污染物的排放。但是當(dāng)前一些地方政府部門(mén)在推進(jìn)實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，受多種實(shí)際困難和條件制約，又開(kāi)始大量推廣分散式烤火爐，企業(yè)為了生存被迫又生產(chǎn)早已淘汰、價(jià)格低廉的烤火爐，這不僅造成能源浪費(fèi)，加重污染，而且烤火爐大多安裝臥室或與臥室相連的客廳，存在煙氣泄漏中毒等安全隱患。

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居民對(duì)清潔取暖有“三大擔(dān)心”

調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)居民用戶對(duì)清潔取暖普遍持支持態(tài)度，但也表現(xiàn)出三個(gè)方面的擔(dān)心。

第一，擔(dān)心取暖成本上升。經(jīng)濟(jì)性是影響農(nóng)村居民選取采暖方式的首要條件。已經(jīng)改造的用戶最關(guān)心每天的花費(fèi)、政府補(bǔ)貼多少錢、什么時(shí)候停止補(bǔ)貼等問(wèn)題。用戶心里沒(méi)底，為了省錢，或采取小火慢燒，或分時(shí)段開(kāi)啟設(shè)備，導(dǎo)致室內(nèi)溫度與之前燒煤相比普遍較低，采暖舒適度較差。

第二，擔(dān)心設(shè)備安全和售后服務(wù)。當(dāng)前，農(nóng)村以老人和留守兒童居多，文化程度普遍較低，短期內(nèi)大規(guī)模安裝的設(shè)備，其安全性、穩(wěn)定性和售后服務(wù)能否跟得上，也是用戶擔(dān)心的問(wèn)題。比如，氣代煤改造后，如操作稍有不慎可能會(huì)出現(xiàn)漏氣導(dǎo)致安全問(wèn)題。

第三，用戶擔(dān)心失去其他路徑選擇。農(nóng)村的情況較為復(fù)雜，居民生活和經(jīng)濟(jì)條件各異，對(duì)采暖的要求不一，政府招標(biāo)項(xiàng)目單一的技術(shù)路徑和招標(biāo)機(jī)制，難以滿足不同用戶對(duì)采暖多樣性的需求，用戶對(duì)采暖設(shè)備沒(méi)有更多的選擇權(quán)，只能被動(dòng)接受，安裝使用的積極性不高。

第四，對(duì)供氣供電不足或斷供的擔(dān)心。筆者在河北省南部某縣調(diào)研時(shí)了解到，截至去年底該縣電代煤涉及2857戶，線路改造42966米，變壓器改造58臺(tái)。今年還將擴(kuò)大，電網(wǎng)面臨較大的負(fù)荷壓力。氣代煤改造涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)50個(gè)村，總計(jì)5552戶，主管網(wǎng)鋪設(shè)35000米，分戶管網(wǎng)鋪設(shè)99000米。筆者在在一些村鎮(zhèn)看到，目前管網(wǎng)鋪設(shè)、掛表通氣、水氣連接等工作已完成，但面臨氣源不足問(wèn)題。去年供暖季前夕，根據(jù)“以氣定改”的原則，河北省上級(jí)氣源指標(biāo)根據(jù)各縣“氣代煤”任務(wù)數(shù)，每戶約10立方米/日的氣量進(jìn)行分配，但真要爭(zhēng)取到位卻難上加難。目前，該縣仍與有關(guān)供氣單位協(xié)調(diào)氣源，這個(gè)供暖季供暖不得不給散煤開(kāi)口子。

在該縣一個(gè)較大的村子，筆者看到雖然天然氣管道已經(jīng)鋪設(shè)，但還沒(méi)有正式通氣，農(nóng)民家庭冬季取暖依然用采用散煤取暖模式，好一點(diǎn)的家庭用上了專業(yè)爐具。在居民張海章家中，筆者看到家里用的還是原來(lái)的老式爐具，燒的依然是蜂窩煤，取暖做飯和原來(lái)的模式?jīng)]什么區(qū)別。在另外一家叫王蘭成的老人家中，筆者走進(jìn)屋子感覺(jué)很暖和，家里通了暖氣管，用的是專業(yè)爐具，燃料是大塊散煤。雖然上級(jí)主管部門(mén)三令五申不讓燒散煤，但目前這種狀況還是很普遍。

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對(duì)農(nóng)村清潔取暖的思考及建議

農(nóng)村清潔取暖是重大民生工程和民心工程，與各地農(nóng)村的資源稟賦、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)條件等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)有很大關(guān)系，應(yīng)該在“因地制宜 多能互補(bǔ)”的基礎(chǔ)上應(yīng)該具體落實(shí)到每家每戶，充分尊重每戶老百姓的經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際需求，讓老百姓有自主選擇適宜自身需求取暖設(shè)備的權(quán)力，真正落實(shí)“企業(yè)為主、政府推動(dòng)，居民可承受”的清潔取暖發(fā)展機(jī)制。基于考察調(diào)研，筆者對(duì)我國(guó)實(shí)施農(nóng)村清潔取暖提出如下思考與建議。

1.明確“清潔取暖”的概念，建立以排放指標(biāo)為核心的清潔取暖界定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。清潔取暖不等于清潔能源取暖，應(yīng)指采用清潔能源或高效能源系統(tǒng)達(dá)到低能耗、低排放的供熱方式，涉及降低供熱能源消耗和污染物排放為目標(biāo)的供熱全系統(tǒng)、全過(guò)程。因此，無(wú)論用戶使用何種燃料，產(chǎn)品采用什么工藝、技術(shù)路徑，只要在保證正常供熱質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)或超低排放，熱用戶和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的耗能指標(biāo)低于國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)界定為清潔取暖。

2.推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖，應(yīng)優(yōu)先立足本地資源，明確制定切合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的技術(shù)路徑。推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖應(yīng)以民為本，因地制宜，遵循“合理、有效、安全、經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)”原則，客觀、系統(tǒng)地決策，緊緊圍繞“宜”字開(kāi)展工作，使合適的能源放在合適的地方，在合適的時(shí)代、合適的系統(tǒng)中與其它能源合適地配合，發(fā)揮合適的作用。

3.實(shí)施“燃料適配爐具”行動(dòng)，加快北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖進(jìn)程。在北方廣大農(nóng)村地區(qū)，采用爐具燒煤和薪柴分散取暖的方式，不僅充分結(jié)合了當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，同時(shí)符合農(nóng)村居民生活習(xí)慣，適應(yīng)當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。采用“燃料適配爐具”技術(shù)路徑，不僅可以以較小的投入來(lái)減少由于低效燃燒造成的農(nóng)村環(huán)境污染，同時(shí)可以在較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行推廣普及，加快清潔取暖進(jìn)程。因此，建議相關(guān)部門(mén)將該技術(shù)模式作為北方廣大農(nóng)村地區(qū)改電改氣無(wú)法覆蓋地區(qū)的保底方式，在資金、政策和輿論上予以明確支持，加快推廣應(yīng)用。

4.創(chuàng)建良好的政策和市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。政府應(yīng)明確清潔取暖的發(fā)展方向并出臺(tái)穩(wěn)定持續(xù)的政策支持，搭建產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的平臺(tái)。建議政府將工作重心由組織招標(biāo)轉(zhuǎn)移到對(duì)項(xiàng)目和市場(chǎng)的監(jiān)督管理，避免低價(jià)中標(biāo)和地方保護(hù)主義，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，切實(shí)將推進(jìn)北方清潔取暖的機(jī)制回歸市場(chǎng)屬性。一方面給用戶更多的選擇權(quán)，讓用戶根據(jù)自身能力、實(shí)際需求可以自主選擇最適宜的取暖方式；另一方面實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資最少、資源配置最優(yōu)、節(jié)能減排效果最大化。

5.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)平臺(tái)的作用，推動(dòng)農(nóng)村清潔取暖整個(gè)系統(tǒng)的集成創(chuàng)新。清潔取暖的健康、可持續(xù)發(fā)展，需要依托科技支撐和配套的產(chǎn)業(yè)體系支撐，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)平臺(tái)聚集的多方資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)村清潔取暖系統(tǒng)集成創(chuàng)新，通過(guò)逐步提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)行業(yè)整體技術(shù)進(jìn)步和取暖系統(tǒng)升級(jí)。建議盡快制定出臺(tái)“燃料適配爐具”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭堵住劣質(zhì)煤及低效爐具進(jìn)入市場(chǎng)，同時(shí)加快制定“燃料適配爐具”清潔取暖監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)施監(jiān)督管理。

作者：中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì) 任彥波 

   中電傳媒能源情報(bào)研究中心 張立寬